Выбор Народа » Статьи о выборах » Муниципальная реформа в Подмосковье и федеральный центр: причины муниципальной реформы глазами сторон конфликта
|
Фото с сайта:
|
Муниципальная реформа в Подмосковье и федеральный центр: причины муниципальной реформы глазами сторон конфликта
(15.05.2017)
|
|
С точки зрения сторонников преобразований, причины проведения муниципальной реформы носят комплексный характер. В них тесно переплетаются элементы федеральной и региональной политической повестки, явные и скрытые мотивы.
Реформы, проходящие в Подмосковье, по мнению их авторов, представляют собой часть общероссийского процесса преобразований системы местного самоуправления. Начиная с 2008 г. (т.е. с момента старта глобального экономического кризиса), федеральное руководство активно стимулирует объединение муниципальных образований (только за период 2008 – 2013 гг. их количество сократилось на 1145, т.е. приблизительно 5 %). С 2015 г. в 36 субъектах РФ было проведено 239 преобразований муниципалитетов.
Необходимость укрупнения муниципалитетов и перехода к фактически одноуровневой системе местного самоуправления была продиктована ухудшением макроэкономической ситуации, сочетающимся с отсутствием у значительной части муниципальных образований даже минимально необходимой финансовой базы. Особенно явно кризис выявил нехватку денежных средств внутри наиболее многочисленной категории муниципалитетов – на уровне сельских и городских поселений. Так, по данным за 2012 г., в их бюджетах аккумулировались лишь 9 % налоговых доходов. При этом расходы на содержание одного лишь административного аппарата поселений колеблются в пределах от 40 до 80 % средств, поступающих в их казну. Как следствие, муниципалитеты низового уровня постоянно испытывают нехватку средств на решение своих базовых задач, включая благоустройство и уборку улиц.
Также подчеркивается, что практика объединения муниципальных образований вполне соответствует общемировым тенденциям. В частности, в Греции и Дании число муниципалитетов сократилось в 3 раза, в Латвии – в 4 раза, в Грузии – в 15 раз, в Исландии – в 94 раза. Причины объединения районов и округов носят универсальный характер: укрупнение муниципальных образований позволяет сократить дифференциацию по доходам между отдельными территориями, что дает возможность отказаться от практики выплаты дотаций депрессивным районам.
Технологическим обоснованием реформ стало активное развитие Интернет-сервисов и сети МФЦ: в Московской области степень охвата населения ее отделениями достигает почти 100 %.
Объединение муниципалитетов и нужды Московской области
Обосновывая необходимость объединения округов и районов, авторы планов преобразования административно-территориального деления (далее – АТД) региона акцентируют внимание на неэффективности существующей модели. На начало 2015 г. из 70 муниципальных районов и городских округов Подмосковья 12 муниципальных образований имели долг свыше 50 % от собственных доходов. К началу марта 2015 г. Московская область подошла с задолженностью за услуги предприятий ЖКХ в размере 7,5 млрд. рублей, что составило 15 % от общего размера аналогичного показателя по ЦФО и 50 % – от его уровня по Москве. В отдельных муниципалитетах имели место отключения света и воды, всеобщей проблемой оставалась нехватка полигонов твердых бытовых отходов, имели место рейдерские захваты предприятий ЖКХ.
Показательным является эпизод, произошедший в январе 2017 г. в Солнечногорске: чтобы вынудить местные власти провести реконструкцию фасада одного из домов в микрорайоне Рекинцо-2, потребовались решение мирового суда и выделение из областного фонда капитального ремонта 77 млн. рублей.
Зачастую первоисточником коммунального коллапса выступает сугубо организационный фактор: дублирование функций районных властей на поселенческом уровне. Наиболее показателен в данном случае пример системы уборки территории: пространство внутри дворов является сферой ответственности поселений, в то время как улицы относятся к «епархии» районов. В результате поселение и район вынуждены параллельно содержать свои собственные службы, отвечающие за поддержание чистоты.
Свою роль, очевидно, сыграли и соображения относительно упрощения системы принятия решений. Сокращение количества муниципалитетов позволяет заметно уменьшить временные расходы на процедуры согласования при реализации инвестиционных проектов, затрагивающих одновременно несколько территорий.
Неофициально подчеркивается, что процесс укрупнения муниципальных образований преследует, помимо прочего, цель снижения как количества, так и интенсивности конфликтов между главами городов и районов.
Укрупнение муниципальных образований и интересы элит
Противники проводимых областным руководством реформ настаивают на том, что объединение муниципалитетов обусловлено отнюдь не объективными причинами. Критики идеи объединения доказывают, что этот процесс призван отформатировать систему управления в соответствии с интересами самих чиновников, а отнюдь не жителей региона. Весьма популярна концепция, согласно которой стратегической целью реформы является установление жесткого контроля над главами муниципалитетов со стороны Красногорска. Противники преобразований обращают внимание на то, что зачастую в качестве кандидата на должность руководителя муниципалитета региональные власти выдвигают чиновников из других районов. Они не имеют связи с местными элитами, а при построении своей команды опираются на кадры, «унаследованные» с прежнего места работы.
Часть критиков реформы настаивает на том, что губернатор и люди из его окружения якобы тесно связаны с рядом компаний-застройщиков. Согласно этой точке зрения, укрупнение муниципалитетов призвано едва ли не в первую очередь устранить преграды для расширения масштабов многоэтажного строительства в Подмосковье.
Лики протеста
Умеренная оппозиция
Противников муниципальной реформы можно (весьма условно) разделить на умеренных и радикалов. К числу первых относятся, в частности, члены СПЧ и депутаты Государственной Думы от ЛДПР, представляющие в нижней палате Федерального Собрания Московскую область (Андрей Свинцов и Сергей Жигарев).
Умеренную часть оппозиционно настроенных по отношению к реформе политиков и гражданских активистов отличают три специфические черты. Во-первых, критика с их стороны обращена непосредственно на процесс укрупнения муниципальных образований и не затрагивает главу региона или иные аспекты проводимой им политики. Во-вторых, часть представителей этой категории противников реформы признает обоснованность объединения городских округов и районов, примыкающих к МКАДу (в частности, Королева и Юбилейного). В-третьих, озвученные ими замечания по большей части конструктивны и подразумевают не столько отрицание реформы, сколько ее усовершенствование, т.е. эта позиция предполагает возможность выработки компромисса.
Добиваясь корректировки курса реформ, эта часть критиков преобразований использует преимущественно лоббистские инструменты, воздействуя на представителей федеральных органов власти. У «умеренных» оппозиционеров отсутствует какая-либо четкая организационная форма. Это крыло протестного движения представляет собой сетевую структуру, членов которой объединяют неформальные связи либо общность тактических интересов.
Цели, которые ставит перед собой это крыло оппозиции, весьма размыты. В общем виде их можно сформулировать как снижение темпов реформы или ее временная заморозка, отказ от планов сплошного укрупнения, коррекция технологии и форм объединения муниципалитетов в соответствии с замечаниями представителей местных властей и общественных организаций.
Радикальный протест
«Умеренные» противники преобразований заметно уступают по численности «радикалам». Сторонники жесткой оппозиции реформе присутствуют, как минимум, в 8 городских округах и 22 районах. Основными очагами активности «радикалов» на протяжении первой половины 2017 г. остаются Серпуховский, Солнечногорский, Наро-Фоминский, Чеховский, Дмитровский, Люберецкий, Ленинский, Одинцовский, Можайский и Талдомский районы.
В число участников протеста входит значительное количество депутатов районов и поселений, гражданских активистов и даже главы ряда муниципалитетов. Политический вес радикального протеста обеспечивает также наличие у его участников связей по линии ОНФ и Совета по правам человека при Президенте РФ (далее – СПЧ). Большую роль в протестном движении также играют представители общественных организаций «Свои», «Моссовет», «Мортонграду Нет», «За защиту частного сектора» и «Домодедовское Землячество».
В отличие от «умеренных», радикальные противники укрупнения обладают организационной формой: в декабре 2016 г. ими было создано общественное объединение «Гражданский форум в защиту местного самоуправления» (далее – ГФ МСУ). Программа-минимум для этой структуры сводится к отказу областных властей от укрупнения муниципалитетов и возвращению к прямым выборам глав. В наиболее полном варианте цели движения предполагают отставку губернатора.
Методы действий оппозиционеров включают в себя подачу судебных исков и жалоб в федеральные органы власти, популяризацию собственной позиции посредством СМИ, проведение митингов, мобилизацию активистов с целью оказания влияния на ход общественных слушаний (последнее, помимо прочего, позволяет превращать мероприятия в благоприятные для ГФ МСУ инфоповоды). В качестве инструмента влияния применяется также саботирование решений об объединении путем работы с депутатами поселений. Как показал пример Запрудни (Талдомский район), в отдельных случаях «радикалы» готовы пойти даже на сложение собственных полномочий, чтобы сорвать голосование по вопросу о слиянии муниципальных образований.
При работе с целевой аудиторией также активно используются полевые технологии (среди населения осуществляется сбор подписей, проходят встречи депутатов с избирателями, распространяются листовки). На митинге, состоявшемся 15 января 2017 г. в московском парке Сокольники, было озвучено предложение выдвинуть на следующих выборах губернатора единого кандидата от лагеря противников реформы. 4 февраля 2017 г. в Чеховском районе был инициирован отзыв депутата Госдумы Юрия Олейникова. Последний, по мнению оппозиционеров, проигнорировал просьбы своих избирателей, отказавшись выступить против объединения. В ходе прошедшего днем позже митинга также были анонсированы планы организации референдума по выражению недоверия главам городского округа Чехов и сопредельного района.
В рядах оппозиционеров можно встретить представителей почти всех действующих в регионе партий, включая «Единую Россию» (при том, что сам губернатор является членом Бюро Высшего совета «партии власти»). Последнее, впрочем, не удивительно: для элит Московской области всегда было характерно достаточно формальное отношение к членству в политических партиях. По этой причине наличие в рядах противников Андрея Воробьева его однопартийцев Александра Шестуна, Валерия Суды (лидер серпуховского отделения ЕР) и Яны Киблицки (член Совета депутатов Серпухова) не должно вызывать удивления.
Анализ аргументации сторон
Законность объединения
Представители оппозиции настаивают на том, что проводимые Воробьевым преобразования противоречат действующему законодательству, и в этом их поддерживает целый ряд авторитетных экспертов, таких, как президент Европейского клуба экспертов МСУ Эмиль Маркварт, профессор РАНХиГС Екатерина Шугрина и доцент МГУ Ольга Баженова. Но позиция их оппонентов также основывается не только на пожеланиях областного руководства. Так, законность процедур создания городских округов Мытищи и Озеры была подтверждена Верховным Судом (сомневающиеся в этом могут ознакомиться с апелляционными определениями ВС РФ от 3 августа 2016 г. № 4-АПГ16-15 и от 4 августа 2016 г. № 4-АПГ16-16).
Нельзя проигнорировать и то, что аналогичные процессы происходили по всей территории России еще до прихода Андрея Воробьева на пост губернатора, и ни разу соответствующие решения не были оспорены Верховным или Конституционным Судом. Например, в 2010 – 2012 гг. через укрупнение прошли муниципалитеты Нижегородской и Сахалинской областей, а также Пермского края.
Наконец, следует помнить о том, что т.н. «поправка Терентьева» к закону о местном самоуправлении уже была одобрена депутатами Госдумы во втором чтении. В случае, если она дополнит действующее законодательство, разработанный властями Московской области порядок объединения муниципалитетов автоматически будет формально узаконен.
Назначаемость глав муниципалитетов?
Заявляя о том, что областные власти намерены отказаться от избираемости руководителей местного самоуправления, противники реформы фактически прибегают к подмене понятий. Проводимые Красногорском преобразования действительно предполагают отказ от прямых выборов глав районов и городских округов. Но это не означает, что руководители муниципалитетов будут назначаться губернатором. Решение о том, кто возглавит местное самоуправление, принимается, в соответствии с новым порядком, конкурсной комиссией, наполовину состоящей из депутатов местного Совета, наполовину – из лиц, представляющих главу региона.
На первый взгляд эта модель может показаться несколько недемократичной. Но, как отмечал ранее Сергей Румянцев, она же является наименее политизированной по сравнению с имеющимися альтернативами, и потому представляется наиболее подходящей для переживающих процесс объединения муниципалитетов. Значение этого достоинства сложно переоценить. Выборы глав муниципальных образований Московской области по недоброй традиции уже не раз перерастали в полноценные политические конфликты между конкретными представителями местных элит.
В качестве примера можно привести конфронтацию между Павлом Залесовым и Александром Шестуном (оба политика в 2010 г. вели борьбу за кресло мэра Серпухова), в результате которой два муниципалитета на несколько лет увязли в спорах о принадлежности земли и зданий – спорными оказались участки в районе деревни Паниково и Данковского поселения, полигонов ТБО «Съяново» и «Лесная», корпуса больницы имени Семашко. Равным образом обострилась проблема взаимной задолженности по ЖКХ, результатом которой стали отключения воды и света в районе.
Легитимность слушаний
Противники укрупнения муниципальных образований настаивают на том, что публичные слушания, проведенные по вопросу об объединении, не являются легитимными. В частности, делается акцент на том, что жители Томилино, негативно настроенные по отношению к реформе, не были допущены на слушания, а некоторые из них были даже арестованы. Также оппозиционеры постоянно подчеркивают, что вопросы об объединении необходимо решать исключительно путем референдума.
Проверить достоверность сведений о нарушении прав граждан в ходе слушаний в Томилино не составляет труда: местные журналисты сами вели видеозапись происходящего и затем опубликовали ее в Интернете. На видеозаписях запечатлены участники слушаний, утверждающие, что половина мест в зале была пустой, а противникам преобразований не давали высказаться. Однако материалы оппозиционного «Томилино ТВ» отображают принципиально иную картину. Зал полон, многие участники вынуждены стоять в проходах. В ходе свободных выступлений жителей периодически звучала критика преобразований. Среди более чем 40 участников слушаний, заранее записавшихся в качестве выступающих, также нашлось немало противников реформы. Все это позволяет поставить под сомнения заявления очевидцев о якобы имевших место нарушениях.
Не следует упускать из поля зрения и то, что собравшиеся на улице противники укрупнения были относительно многочисленны и вели себя достаточно агрессивно, что и повлекло за собой появление вблизи места проведения слушаний подразделений полиции и Росгвардии.
Референдум, безусловно, более точно отображает мнение жителей, нежели публичные слушания. Однако следует понимать, что выбор в пользу второй формы общественного обсуждения основывался на печальном опыте объединения муниципалитетов в иных регионах. Для того, чтобы провести референдум, необходимо обеспечить явку на уровне более 50% избирателей. Однако на практике этот показатель зачастую не превышает 40%. В результате голосование зачастую признается несостоявшимся. Так, в 2014 г. по причине низкой явки было сорвано 78 референдумов по вопросу объединения муниципалитетов. Как следствие, значительные средства, ушедшие на их организацию, оказались фактически потраченными впустую.
Последствия объединения
Оценить обоснованность прогнозов оппозиционеров относительно будущего объединяемых муниципалитетов наглядно позволяет опыт территорий, уже прошедших через процесс укрупнения.
Противники преобразований настаивают на том, что реформа приведет к ликвидации органов управления на уровне поселений и, как следствие, увеличению дистанции между жителями и властью. Пример Мытищ свидетельствует об обратном. На территории объединенного муниципалитета структура органов власти, существовавших в поселениях, была сохранена в виде территориальных управлений, которые возглавили по большей части прежние руководители местного самоуправления.
Сэкономленные в процессе объединения округов и районов средства были направлены непосредственно на нужды коммунального хозяйства муниципальных образований (а не изъяты в пользу областного бюджета). В Балашихе была достигнута 100%-ная доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет. В Королеве к единой системе водоснабжения было подключено 115 многоквартирных домов, построено 15 детских садов на 1780 мест, отремонтированы Центральная городская больница и станция скорой помощи микрорайона Юбилейный. В Егорьевске высвобожденные за счет сокращения чиновников 79 млн. рублей были полностью потрачены на реализацию муниципальных программ развития образования и коммунального хозяйства.
Выделение средств территориальным управлениям, образованным на месте ликвидируемых представительских органов, будет осуществляться в зависимости от взноса каждого конкретного поселения в консолидированный бюджет.
Весьма впечатляют и масштабы экономии бюджетных средств: 2,1 млрд. рублей в 15 муниципалитетах. Для сравнения, эта цифра почти равна консолидированному бюджету Луховицкого района и на 37% превышает доходы городского округа Озеры.
Сельские льготы планируется сохранить (за исключение дополнительных преференций, ранее предоставляемых муниципалитетами – этот вопрос на текущий момент еще прорабатывается областным правительством).
Разработанные схемы объединения муниципалитетов предусматривают также наличие решений относительно сохранения местных идентичностей, статуса поселений, льгот и иных сопутствующих вопросов. Проиллюстрировать это позволяет модель укрупнения муниципальных образований, использованная при принятии решения о расширении границ городского округа Наро-Фоминск: Верея и Апрелевка сохранили статус городов, собственные границы и гербы.
Исторически сложившиеся районы Подмосковья
Противники реформ настаивают на том, что преобразования разрушат исторически сложившуюся систему деления районов Подмосковья. Однако сторонники данной точки зрения игнорируют то, что регион обрел современные границы лишь в 1960 г., а система его АТД постоянно претерпевала существенные изменения. Наглядно неустойчивость территориального устройства области можно продемонстрировать на примере истории Серпуховского района. С момента его образования в 1929 г. здесь 15 раз проходили масштабные реформы, касавшиеся вопросов АТД (последняя – в 1994 г.). Дважды в пределы района включался сам город Серпухов, на некоторое время в границы его территории входил Чехов. В период 1963 – 1965 гг. район в принципе исчез с карты области как самостоятельная единица. Упускается из виду и то, что сложившаяся система АТД создавалась, исходя из условий иной социально-экономической и политической конъюнктуры. Все это ставит под сомнение точку зрения, согласно которой система деления районов и округов Московской области настолько устоялась, что не может быть подвергнута изменениям.
Итоги и перспективы
Оценивая сложившуюся ситуацию, можно прийти к заключению, что проводимая властями Подмосковья муниципальная реформа обусловлена комплексом факторов достаточно разнородного характера. Укрупнение – объективная потребность, первый шаг к решению накопившихся проблем соответствующих территорий в области ЖКХ, транспортной системы и сети социальных объектов, средство, облегчающее процесс реализации инфраструктурных проектов на территории региона. И в то же время процесс интеграции призван подчинить муниципальные элиты четким «правилам игры», положить конец «войнам» между главами округов и районов.
Также необходимо признать, что большая часть граждан, находящихся в оппозиции к идее укрупнения муниципалитетов, фактически протестует не против реально проводимых реформ, а виртуального образа, имеющего весьма слабое отношение к действительности.
Изменения в структуре протестного дискурса позволяют предположить, что острота восприятия антиобраза реформы со временем падает. В силу этого эмоциональная «накачка» целевой аудитории все больше осуществляется не столько за счет обращения к теме укрупнения, сколько путем переключения внимания на прошлые просчеты областного руководства и текущие проблемы (состояние полигонов ТБО, многоэтажная застройка и т.д.)
В действиях лидеров протестного движения наметился четкий тренд на смену повестки. Если ранее в качестве основной цели позиционировалось свертывание муниципальной реформы, то теперь основным приоритетом является отставка губернатора.
Высокий градус агрессивной риторики, используемой противниками преобразований, делает маловероятным сценарий, при котором руководство области может пойти на компромисс с «муниципалами». В перспективе это может означать переход конфликта в «войну на уничтожение», в конце которой, весьма возможно, структура местного политического истеблишмента подвергнется радикальным трансформациям. С учетом разницы политического потенциала сторон, наиболее вероятным является сценарий, при котором команда губернатора добьется реализации планов об объединении в большинстве муниципалитетов, что повлечет за собой исход из региональной политики большей части лидеров протеста.
Наличие столь существенных рисков вынуждает вовлеченные в протестное движение элиты использовать радикальные меры. Противники реформы пошли на заключение альянса с иными протестными акторами (к последним относятся бастующие дальнобойщики, московские активисты, выступающие против реновации, «Открытая Россия» и т.д.). Эта мера может способствовать росту политического капитала отдельных лидеров оппозиции и гипотетически должна увеличить силу давления на областное руководство. Однако с равной вероятностью данный шаг может обернуться против протестующих. Руководство федеральных и столичных групп оппозиции вполне способно использовать подмосковных активистов как ресурс для достижения собственных целей, ничего не дав им взамен. Сотрудничество с убежденными противниками Владимира Путина может оттолкнуть от муниципальных элит существенную часть их сторонников. Вероятно, этот шаг также ограничит возможности для лоббирования отказа от укрупнения муниципалитетов на федеральном уровне. Наличие такого рода рисков потенциально способно породить раскол внутри лагеря противников реформы.
В целях стабилизации ситуации областному руководству можно рекомендовать:
– расширить работу по популяризации реформы, охватив ее все без исключения территории региона;
– выработать для каждого муниципалитета и области в целом систему реалистичных и понятных для граждан показателей эффективности реализации преобразований;
– углубить сотрудничество с конструктивно настроенными гражданскими активистами и институтами ТОС.
НИКОЛАЙ ПОНОМАРЁВ
Полный текст доклада доступен для скачивания
2017МестныеМосковская область
|
|
Дата: 15.05.2017
|
Рубрики: Статьи о выборах, Местные выборы 2017, Реформа МСУ, Аналитика, Точка зрения, Москва, Московская область, Выбор народа: эксклюзив
|
|
Источник: Выбор народа
|
Место публикации: Москва
|
|
Адрес: http://2017.vybor-naroda.org/
|
Тип публикации: Статья
|
|
|
|
|
|
 Подписывайтесь на наш Telegrambot, чтобы быть в курсе самых важных новостей.
Для этого достаточно иметь Telegram на любом устройстве, пройти по ссылке и нажать Start.
|
|
|
|
|
