Выбор Народа » Статьи о выборах » «Система местного самоуправления потерпела фиаско». Эксперт: что будет происходить с городами и регионами на следующем президентском сроке
|
|
«Система местного самоуправления потерпела фиаско». Эксперт: что будет происходить с городами и регионами на следующем президентском сроке
(13.12.2017)
|
|
Александр Задорожный
Евгений Сеньшин
Накануне ежегодной пресс-конференции президента мы продолжаем экспертный разбор предвыборных статей Владимира Путина 2012 года. До сих пор мы говорили о качестве госуправления, экономической и социальной политике. На этот раз обсуждаем взаимоотношения федерального Центра с регионами и муниципалитетами. С точки зрения здравого смысла, именно «на местах» концентрируется огромный потенциал творческой, предпринимательской, одним словом, деятельной энергии и роста граждан и страны. Наш эксперт – специалист в области бюджетного федерализма, директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов.
«Финансовая база муниципальных образований ничтожна»
— Владимир Викторович, в предвыборной статье 2012 года «Демократия и качество государства» Владимир Путин настаивал: «Местное самоуправление должно оставаться властью "шаговой доступности" — то есть муниципалитеты не должны бездумно укрупняться». Оправдала ли себя с этой точки зрения муниципальная реформа — создание городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов?
— Реформа, задуманная в начале 2000-х годов, была оформлена в основном через Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он был принят в 2003 году, впоследствии в него был внесен целый ряд изменений. Но оказалось, что в силу многих объективных и субъективных причин эта реформа на данный момент невыполнима. И заявления, сделанные президентом в 2012 году, подчеркивают высоту барьеров, которые не позволяют проводить эту реформу в том виде, как она была задумана более 10 лет тому назад. В целом пока в нашей стране не удалось создать адекватную систему местного самоуправления, полностью отвечающую требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении и полноценного демократического федеративного государства.
Понятно, что двухуровневая система местного самоуправления, основанная на территориальном и поселенческом принципе, во многом потерпела фиаско. В прошлом году законодатель даже расширил возможности для практики создания городских округов. Это послужило импульсом к тому, что многие субъекты федерации стали переводить муниципальные районы в форму городских округов. Поразительные вещи стали происходить в Московской области: там возникли городские округа без единого города. На мой взгляд, это дезавуирует идею того, что местное самоуправление должно быть приближено к населению. Но беспомощное местное самоуправление еще больше дезавуирует идею демократии и самостоятельности. Платить чиновникам деньги и не давать им никаких полномочий уж точно не нужно.
— «Муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от "подачек сверху", которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути — лишают смысла само существование муниципального уровня власти, — писал Путин. — В этой связи предлагаю передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов». Оказались ли налоговые отчисления малого бизнеса достаточными для обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов?
— Формально за органами местного самоуправления закреплен тот объем налоговых и неналоговых доходов, который на них и должен распространяться. Основным их источником является часть налога на доходы физических лиц. Что касается иного налогообложения, то источниками доходов местных администраций является большая часть земельно-имущественных налогов и налоговые платежи, связанные с деятельностью малого бизнеса. Но в связи с этим возникает ситуация, когда финансовая база муниципальных образований ничтожна и недостаточна для исполнения тех расходных обязательств, которые на них возложены. Слабость этой налоговой системы объясняется тем, что у нас по-прежнему в полной мере не заработали рыночные инструменты, связанные с земельно-имущественным комплексом. До сих пор не проведена полномасштабная кадастровая оценка ни земли, ни имущества физических лиц. Это в значительной мере и ограничивает поступление доходов в местный бюджет.
Аналогичная ситуация и с малым бизнесом, который за эти годы не получил должного развития. Это связано со структурой нашей экономики, которая прежде всего ориентирована на получение доходов от природных ресурсов. А другой неприятный момент — слабость разного рода региональных элит, которые как раз могли бы поддерживать развитие малого бизнеса. Так что я бы не стал ожидать каких-то существенных изменений в части дополнительных источников доходов муниципальных образований. Любые усилия по мобилизации доходов, что в части земельно-имущественного комплекса, что в части налогообложения малого бизнеса, к существенному увеличению самостоятельности муниципальных образований не приведут.
— Дальше цитируем статью Путина: «Надо прекратить устанавливать с регионального уровня показатели для местного самоуправления и увязывать с ними предоставление финансовых ресурсов. Руководство муниципальных образований должно отчитываться перед своими избирателями… Необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами. Если у последних появится больше ресурсов, то и объем их обязательств перед гражданами может быть увеличен». За 6 лет, прошедших с написания статьи «Демократия и качество государства», муниципалитеты окрепли в сравнении с региональным уровнем власти, могут ли они разговаривать друг с другом на равных, как партнеры?
— В последние годы количество полномочий муниципалитетов выросло. Но они связаны с расходными обязательствами, и без должного финансового обеспечения это не придает дополнительной силы муниципальным образованиям, а скорее наоборот, сковывает их в возможности проведения самостоятельной финансово-экономической политики. То есть говорить о том, что муниципалитеты не обладают должным набором полномочий, не совсем правильно, но тот объем полномочий, который они должны реально выполнять, не связан с необходимым объемом доходных источников. Нужно добавить, что законодатели в последнее время решали эту проблему путем наименьшего сопротивления — через дополнительную централизацию того, что муниципалитет не мог профинансировать за счет своих доходных источников и, соответственно, передавал на региональный уровень. Здесь можно привести в пример финансовое обеспечение дошкольного образования. Хотя в соответствии с любой классической схемой это услуга, которая максимально приближена к населению, а потому должна носить локальный характер, а никак не региональный.
— Конкретизируем на примере малых городов. «Считаю, надо обеспечить долгосрочный, устойчивый характер доходов таких муниципалитетов (что предполагает стабильный, известный заранее размер регионального трансферта). Исключить ситуацию, когда деятельность мэра сводится к более или менее успешному выбиванию денег наверху, а его оценка зависит от начальства, а не от собственных граждан. Тогда мы сможем рассчитывать здесь на появление нового поколения политиков и эффективных социальных менеджеров», — высказывался Путин в своей статье перед прошлыми президентскими выборами. В какой мере удалось выполнить поставленную задачу?
— Существующая модель межбюджетных отношений в нашей стране нацелена на создание отчетности перед вышестоящим уровнем власти, нежели перед потребителем государственных и муниципальных услуг. И это свойственно не только муниципальным образованиям, но и региональному уровню власти. Сложилась ситуация, когда руководители регионов несут ответственность в первую очередь перед федеральным центром, а не перед региональными элитами. И положение муниципальных образований повторяет положение регионов. Такова на сегодня реальность. Насколько выполнена задача, обозначенная президентом, я не могу судить, я просто диагностирую, что есть сегодня.
— Отдельный вопрос о городах как локомотивах экономического и гражданского прогресса. Вот что писал о них Путин в 2012 году: «Усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов». Средние и крупные города — насколько комфортно им сегодня как «моторам» развития?
— Нужно разделять политическую и экономическую составляющую. В экономическом отношении крупные города скорее демонстрируют ту самую модель полюсов роста в нашей стране: крупные города на региональном уровне, так же как и Москва на федеральном, стягивают к себе и финансовые ресурсы, и население, и даже инвестиции. В экономическом смысле роль крупных городов как раз усилилась. Появилось, по крайней мере, два новых миллионника: Красноярск и Воронеж.
Другой вопрос — это политическая значимость городских администраций. Говорить о такой значимости пока рано. Но некоторая политическая активность, в том числе с точки зрения некоего оппозиционного настроения, проявляется, примерами служат Екатеринбург, Новосибирск, Красноярск, Нижний Новгород. Мне кажется, повесткой следующего политического цикла будет пересмотр позиций крупнейших муниципалитетов в политическом ландшафте страны.
— «Местное самоуправление — это школа ответственности граждан. В то же время это — «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей. Считаю, что «профессиональную закалку» политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления», — предлагал Путин. Вы полагаете, сегодня местное самоуправление способно выступать реальной школой публичной политики?
— Местное самоуправление было и остается активным инструментом различного рода политических новаций. Мы можем вспомнить последние муниципальные выборы внутри городских образований Москвы, когда в местные представительные органы были избраны оппозиционеры, можем вспомнить оппозиционное противостояние в Екатеринбурге и Новосибирске. Мы видели и рост ряда муниципальных лидеров, их переход на более высокий уровень власти. Например, бывшие мэры заняли губернаторские посты в Омской, Самарской и других областях. Но таких примеров не много.
В этой связи активность разного рода политических структур может найти свое проявление именно на муниципальных выборах. Другое дело, что без должных полномочий в части финансово-экономического управления значимость полученных политических постов сводится к минимуму. Поэтому говорить, что политики муниципального уровня будут иметь какое-то большое значение и вес, конечно, нельзя. То есть да, муниципальный уровень — это школа политического процесса, но она не дает каких-то значимых политических результатов.
«Потенциала для дальнейшей централизации почти нет»
— Владимир Викторович, несколько вопросов о федерализме. Фрагмент из статьи Путина: «Мы возвращаемся к прямым выборам губернаторов. При этом за президентом страны останутся инструменты контроля и реагирования, в том числе право отстранения от должности губернатора. Это обеспечит сбалансированное сочетание децентрализации и централизации». Или вот: «Стране необходим сильный, дееспособный, пользующийся уважением федеральный Центр — ключевой политический стабилизатор баланса межрегиональных, межэтнических и межрелигиозных отношений. При этом наша историческая задача — в полной мере раскрыть потенциал российского федерализма, создать стимулы для деятельного, активного развития всех регионов страны… Не должно быть "фетиша" централизации или децентрализации». Можно ли говорить, что баланс между Центром и регионами соблюден, что «фетишизма» удалось избежать, что избираемые губернаторы в силах «раскрыть потенциал российского федерализма»?
— Россия идет неким своим путем, она уникальна, как и другие государства. В мире есть и децентрализованные унитарные государства, и централизованные федеративные. Мы строим что-то свое. У нас степень централизации в последние годы возросла. И говорить о том, что мы вернулись к полноценной системе выборности губернаторов, я бы не стал. В России сложилась совершенно новая модель выборности губернаторов. Здесь надо понимать главное: сегодня региональные выборы являются механизмом легитимизации «назначенцев» федерального центра.
Осознание этой модели мы сможем получить через несколько политических циклов. Чтобы понять, насколько эта модель оптимальна для той степени развития гражданского общества и социально-экономической ситуации, которая сложилась в стране, нужно время. В книгах по федерализму часто можно встретить такую мысль: что для понимания многих политико-административных процессов нужно пережить 2–3 выборных цикла. Одни выборы еще не показатель. Избиратели могут испытать негатив, но это не значит, что к следующим выборам у них не сложится иное мнение о выбранной модели.
Если говорить об экономике, то в условиях, когда ведущей отраслью остается нефтегазовый сектор, мы вынуждены будем сохранять финансовую централизацию. К тому же определенная централизация объясняется географическими особенностями России, она необходима для поддержания жизнеобеспечения страны. Это как минимум стимул для проведения скорее централизованных решений, нежели децентрализованных.
— Но в своей предвыборной статье Владимир Путин отмечал: «Центр должен уметь отдавать и перераспределять полномочия. И не только полномочия, но и источники финансирования местных и региональных бюджетов…». Известны ли вам случаи, когда Центр отдал на региональный уровень что-то из полномочий и, соответственно, источников их исполнения?
— Функционирующая сейчас модель за последнее время более-менее устоялась. На федеральный уровень передавались отдельные полномочия, которые регионы не могут нести с точки зрения финансового обеспечения. Но с другой стороны, как я уже сказал, на региональном и муниципальном уровне закреплялись полномочия, которых не было ранее. Объем региональных полномочий, которые финансово обеспечиваются самостоятельно, увеличился за 10 лет более чем вдвое. Когда федеральный закон, закрепивший такие полномочия за регионами, вступил в силу в 2003 году (это были поправки в закон «Об общих принципах организации региональных органов государственной власти № 184-ФЗ 1999 года), их было около сорока, сейчас количество таких полномочий составляет уже более ста. У регионов появились новые обязательства, связанные с инвестиционной активностью, развитием туристического потенциала или с мерами по антитеррористической деятельности. В общем, полномочия за последние годы регионы получили. Другое дело, что руководители субъектов Федерации просили полномочий, связанных с возможностью самостоятельного решения различных вопросов в части контроля и надзора, закрепленных сейчас за федеральными структурами, или расширения источников доходов именно региональных бюджетов. В этом смысле регионы как раз получили не все, что хотели.
— На днях в интервью РБК Валентина Матвиенко проанонсировала: «В следующем году планируются серьезные изменения в перераспределении ресурсов консолидированного бюджета. Конечно, нельзя ставить субъекты Федерации в абсолютную зависимость от федерального центра. Мы ведем дело к тому, что межбюджетные отношения, распределение налогов должны быть более справедливыми — в пользу регионов»…
— За последние годы уже не раз возникали предложения по пересмотру сложившейся системы межбюджетных отношений. Действительно, уже давно сложилось понимание того, что регионам не хватает собственных доходов для покрытия возникающих расходных обязательств, что излишняя формализация предоставления межбюджетных трансфертов часто дает «сбои», вынуждая Федерацию применять «ручные» меры управления, что стимулов для повышения финансовой самостоятельности регионов мало. Предложения по изменению сложившейся системы есть, они закреплялись и в правительственных документах, и в рекомендациях экспертных организаций того же Центра стратегических разработок во главе с Алексеем Кудриным. Но к практическим шагам по кардинальному изменению системы межбюджетных отношений пока не перешли. Возможно, и в это очень хочется верить, это произойдет в начале следующего политического цикла, то есть действительно в 2018 году, как об этом говорит спикер Совета Федерации.
— «Потенциал укрупнения субъектов Федерации далеко не исчерпан, — отмечал Путин. — Но действовать в этой сфере надо разумно и взвешенно. Опираясь на мнение граждан». Сейчас в Российской Федерации насчитывается 85 субъектов, одни — огромные и состоятельные, как наши восточные регионы, другие — небольшие и слабые, как многочисленные территории Центральной России. Укрупнение субъектов федерации — действительно, неиспользованная возможность?
— Для кардинальной реформы административно-территориального устройства должна иметься сильная политическая воля. В условиях конституционного большинства правящей партии в Государственной Думе это, в общем-то, может произойти. Но моя, исключительно экспертная, позиция такова: в существующей модели конституционного устройства потенциала для дальнейшей централизации почти нет. Есть отдельные исключительные случаи: например, можно объединить Хабаровский край с Еврейской автономной областью или Санкт-Петербург с Ленинградской областью. Но тот процесс укрупнения, который происходил в стране во второй половине 2000-х годов, на мой взгляд, исчерпан. Тогда, напомню, шесть автономных округов вошли в состав тех областей и краев, в которые они и так фактически входили. На данном этапе под укрупнением целесообразнее понимать не объединение регионов, а, скорее, придание макрорегионам, например, тем же федеральным округам, более значимого статуса в законодательном поле. Еще крайне необходимо стимулирование межрегионального взаимодействия, которого в нашей стране катастрофически не хватает.
«Еще многое можно внедрить для более содержательного отклика власти»
— Владимир Викторович, значительная часть предвыборной статьи Путина 2012 года посвящена развитию демократии. Так, он критикует «формальный и показной характер» «удобных руководителям ведомств» общественных советов при органах исполнительной власти, ратует за участие в этих советах «по-настоящему независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций», за обязательную предварительную экспертизу советами нормативных актов и программ. Что можно сказать спустя годы? Общественные советы стали независимыми и влиятельными?
— Я уже второй созыв являюсь членом общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации. На мой взгляд, этот орган функционирует вполне адекватно. В нем небольшой состав участников, всего 24 человека, это представители бизнеса и независимые эксперты. Мы достаточно активно выражаем свою позицию, которая принимается министерством, хотя не всегда гладко. При обсуждении каких-либо тем мы ставим дополнительные вопросы, в которых отражены интересы различных слоев общества. В то же время общественные советы оказались перегружены ненужным функционалом и в какой-то мере оказались излишне формализованы. На наше рассмотрение порой предлагаются документы, которые носят технический характер. Советы же существуют, чтобы обсуждать суть самих изменений, а не их законодательное оформление.
— Далее Путин развивает идею общественной экспертизы: «Демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и "обратной связи"... Прежде всего это — общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее "тестировать" все государственные документы». Что можно сказать об исполнении этого пункта предвыборной программы Владимира Путина?
— Мы видим, что такие механизмы появились. Законопроекты или проекты иных нормативных правовых актов можно найти на сайте regulation.gov.ru или аналогичных ему на региональном уровне. Другой вопрос, каков отклик власти на обсуждение документов? Здесь я не могу дать какой-то конкретной оценки. Но потенциал, я уверен, достаточно большой. Могу сказать, что сейчас, например, проекты федерального, да и региональных бюджетов, прежде чем они будут приняты, обсуждаются достаточно активно. Еще лет 10 назад такого не было, сегодня это реальность. В то же время лучшей международной практикой считается развернутое представление проектов бюджетов для различных социальных групп: женщин, молодежи, людей с ограниченными возможностями и так далее, у нас такого пока не делается. Есть еще многое, что можно внедрить с точки зрения более содержательного отклика власти на запросы от населения.
2017ФедеральныеФедеральный уровень
|
|
|
 Подписывайтесь на наш Telegrambot, чтобы быть в курсе самых важных новостей.
Для этого достаточно иметь Telegram на любом устройстве, пройти по ссылке и нажать Start.
|
|
|
|
|
